今年是中國建立企業養老補充保險制度(后改為企業年金)20周年，企業年金制度實施稅優制度10周年。20年來，伴隨著經濟高速增長，中國社保體系發生了巨大的變化。但企業年金作為多層次社保體系的第二支柱，與第一支柱和企業的現實需求相比，存在的差距很大，嚴重影響了構建多層次社保體系，不利于建立消費信心和擴大內需。中國企業年金發展滯后固然是多種因素造成的，但稅優政策不統一和不完整所產生的制約作用越來越明顯，尤其是個人繳費前端征稅的政策對抑制企業年金的發展也越來越明顯。

　　大力發展企業補充保險和醫療補充保險，可建立消費信心，穩定消費預期，退休收入多元化，提高退休生活品質，擴大居民當期消費，有利于拉動內需和促進增長方式的轉變。

　　企業年金發展的三個階段及其特征

　　20年來的企業年金發展可分為3個階段，企業年金基金積累曲線可視為觀察企業年金制度發展與稅優政策互動關系的一個重要窗口。

　　第一階段為1991-2000年，這是“政府推動階段”。1995年國務院頒發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》規定，企業可根據本單位經濟效益情況，為職工建立補充養老保險;1995年勞動部印發的《關于建立企業補充養老保險制度的意見》規定了企業補充保險的細則，介紹了大連、上海、美國和日本建立企業補充保險的情況;1997年國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》明確在國家政策指導下要大力發展企業補充養老保險，上海和深圳等一些發達地區據此出臺了地方試點性質的政策文件，對補充養老保險給予程度不同的稅收優惠，鐵道、郵電、電力、交通、金融等10多個行業先后建立了補充養老保險。中央政府發布的上述3個文件發揮了作用，企業年金基金積累從無到有，到2000年基金累計達259億元。

　　第二階段是2000-2003年，這是“稅優試點階段”，其標志性事件是2000年國務院發布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》對遼寧等試點省份制定的4%稅優政策。稅優試點對企業年金發展注入了新的生機，到2004年基金積累達493億元。

　　第三階段是2004-2009年，這是“政策推動階段”，其標志性事件是2004年兩個試行辦法的頒布。2004年企業補充保險主管部門——原勞動和社會保障部發布了《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》，首次將傳統的企業養老補充保險規范為完全積累的DC型信托制模式，對完全市場化運行模式給出了基本框架，并對企業和個人的繳費比例上限做出了規定：企業繳費比例不超過其上年度職工工資總額的8.3%，企業和職工個人繳費比例合計一般不超過本企業上年度職工工資總額的16.6%。

　　“政策推動階段”主要有兩個特點。一是“稅優政策推動”。兩個“試行辦法”標志著中國現代企業年金制度的正式確立和與國際接軌，極大地激發了各省建立企業年金的積極性，在2003年“國稅通知”的授權下，2004年掀起了地方企業年金稅優政策的高潮，到2008年財稅部門在全國范圍正式實施4%稅優政策時，已有31個省份自定了稅優政策，地方性稅優政策覆蓋全國，推動了企業年金較快擴張，基金積累從2004年的493億元發展到2008年的1911億元。二是“配套措施推動”。主管部門相繼出臺了近20個配套措施，政策法規不斷完善，為企業年金健康發展提供了制度保證。例如，制定了企業年金基金管理運作流程和企業年金基金賬戶管理信息系統規范，下發了關于企業年金基金證券投資有關問題的通知、關于企業年金基金銀行賬戶管理等有關問題的通知、關于企業年金基金進入全國銀行間債券市場有關事項的通知、關于企業年金方案和基金管理合同備案有關問題的通知，出臺了企業年金基金會計準則等，從而形成以開戶流程、運作流程、受托人規定等細則為補充的企業年金整體運作框架。此外，2005和2008年進行了兩次認定工作，共有49家企業年金基金管理機構獲得了61個資格認定，推動了年金市場的發育和成長，并順利地完成了過渡計劃。

　　與前兩個階段相比，第三階段在短短五六年里企業年金基金資產翻了兩番。說明地方性稅優政策“彌補”了中央稅優政策供給不足的缺陷，一系列相關配套政策的密集出臺“彌補”了中央統一稅收政策缺位的缺憾。這“兩個彌補”既是“政策推動階段”的兩個經驗，同時也從另一個角度給人們兩點啟發：一是雖然地方性稅優客觀上助推了企業年金的發展，但呈現某種混亂和嚴重“碎片化”現象，稅優比例不統一，稅優結構不一致，絕大部分僅規定企業繳費享有稅優，進而導致地區間發展失衡和制度不公平;二是有些配套措施遲遲沒有制定，受制于全國統一稅優政策的缺位。

　　□中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文

　　地方稅優政策推動與國家統一政策滯后

　　國務院2000年發布了遼寧省試行4%稅優試點的文件之后，截至目前，據初步統計，包括1997年上海出臺的企業補充保險的稅優規定，全國共有31個省級人民政府發布了稅收政策文件。其中，21個省份對企業年金稅優比例做出專門規定，10個省份在其基本養老保險實施意見中規定了企業年金的稅收比例。在這31個省份中，只有1個省在其文件中沒有明確稅優比例(河南)，有16個省份規定的企業繳費優惠比例是4%，8個省份是5%，2個省份是6%，2個省份是8.3%，1個省份是12%，2個省份是12.5%。除西藏、江蘇和湖北在繳費比例中規定了個人繳費稅優外，其他省份制定的稅優均指企業繳費。地方性稅優覆蓋率如此之高(96.7%)，是推動企業年金發展主要動力之一。然而，地方性稅優政策非常不規范，比例相差懸殊，大致存在5個檔次，且最高檔是最低檔的3倍;另外，時間分布很不均衡，2004年當年比較集中，共有10個省份，2004年之前有5個省份(含1997年之前的1個)，2005年之后有16個省份。

　　與地方政府積極性形成較大反差的是，國家統一稅優政策基本處于被動和彷徨狀態，只是對地方稅優政策的紛紛出臺表示允許，直至2008年才在全國范圍明確4%比例的稅收政策。這在稅優政策觀念變化中可看出其大致演變脈絡：2003年認可試點省份4%→2006年認可各省自定比例→2008年明確全國范圍4%→2009年全國范圍提高到5%。2009年提高到5%，既是對《企業所得稅法實施條例》的貫徹執行，也是國家財稅部門面對金融危機的一個舉措。國資委雖然不是制定稅收政策的部門，但其頒布的文件對央企具有約束力和影響力。國資委2005年8月和2007年9月頒發的兩個文件的主要精神是強調執行4%稅優比例，同時強調央企繳費不能超過8.3%，這可視為是對超額繳費現象的嚴厲批評。

　　地方稅優政策“碎片化”及其推動作用

　　第三階段各省紛紛制定稅優政策固然是兩個試行辦法激勵的結果，但不可否認的是，中央政府認可和授權也起到了決定性的作用，進而掀起地方稅優政策出現兩次高潮。第一次是2003年國家稅務總局發布的“國稅通知”，該文規定“按國務院或省級人民政府規定的比例或標準繳納的補充養老保險”，首次對地方政府自定政策認可和鼓勵，于是17個省份頒布了稅優政策;第二次高潮是2006年財政部頒發《企業財務通則》，規定“所需費用按照省級以上人民政府規定的比例從成本(費用)中提取”再次促使11個省份出臺了地方稅優政策，使稅優政策覆蓋全國并占統治地位。

　　中央政府對地方政府的授權和放權為促進發展企業年金創造了較大的空間和寬松的氛圍，在一定程度上滿足了企業年金的發展要求。然而，中央統一稅收政策出臺之所以嚴重滯后，沒有成為促進企業年金發展的主導因素，是因為中央政府沒有一個完整和長遠的企業年金發展戰略，沒有一個既定的稅優政策目標，始終處于遲疑、猶豫和觀望之中。中央稅收政策行為的這種“雙面性”影響了職工和企業參與建立企業年金的積極性，損害了企業年金的公信力，是年金制度整體處于低迷徘徊狀態的主要原因。

　　四個測度指標存在巨大差距

　　20年來，雖然中國企業年金制度框架已初步形成，年金市場得以初步建立，但在中國多層次社保體系中，企業年金還遠未承擔起第二支柱應有的作用，在一定程度上影響社保體系整體建設。企業補充保險的測度指標很多，但無論用哪個指標來衡量，中國企業年金的現狀均與很多國家存在巨大差距。

　　企業年金計劃參與率。參與率又可分為企業參與率和就業人口參與率。中國建立企業年金計劃的企業為3.3萬戶，全國各類企業共計325萬戶，企業參與率僅為1%。中東歐轉型國家建立多支柱社保制度的時間幾乎與中國相同，但企業年金的發展速度卻遠快于中國。例如，捷克建立職業年金的企業參與率是45%，匈牙利是31%，芬蘭是8.7%。與發達國家相比，中國的差距更大。德國的企業參與率高達64%，美國是46%，英國是47.1%，愛爾蘭是42.9%，意大利是10.6%。英國就業人口參與率高達59.1%，美國為57.7%，而中國僅為1.3%。

　　企業年金資產比重。中國企業年金資產不到GDP的0.6%，而基本養老保險基金資產為GDP的3.2%。相比之下，全球企業年金總量29萬億美元，占全球GDP高達38%，基本社保基金大約是5.4萬億美元，占全球GDP的7%。其中，OECD成員國企業年金資產平均占GDP的78.9%，而基本社保基金僅占14.5%;與新興市場相比，中國的差距也越來越大。波蘭建立企業年金的時間與中國差不多，但企業年金發展迅速，從1999年資產占GDP的0.3%上升到2007年的13.7%，而社保基金僅為0.3%。

　　企業年金替代率。中國企業年金在退休收入中的替代率不到1%，可以忽略不計;中國退休人員的收入主要依賴基本養老保險的給付。而OECD的30個成員國平均高達9%(基本養老保險平均替代率是59%)，基本保險與企業年金替代率合計達68%;其中，22個成員國基本養老保險與強制性企業年金二者合計的替代率為66%;英國自愿型企業年金替代率接近40%，而基本養老保險替代率僅為30.8%;美國自愿型企業年金替代率也接近40%，其基本養老保險替代率為38.7%。從圖中可以看出，企業年金替代率越低的國家，其基本保險的壓力就越大，替代率的要求就越高。

　　企業年金資產占資本市場的比重。國際經驗顯示，企業年金越發達的國家，資本市場就越發達。目前，中國已躍居全球新興資本市場第一位，全球資本市場第三位，但企業年金卻只占總市值的0.3%，與資本大國的地位很不相符，與發達國家相差幾十甚至上百倍。2007年，在10個發達國家中，養老金占其總市值的40%;16個中東歐轉型國家和拉美新興市場中，養老金資產占其總市值的31.7%，其中，匈牙利從2002年的0.9%上升到2007年的16.9%，秘魯從1996年的4.2%上升到2007年的14.1%，波蘭從1999年的0.6%上升到2007年的6.4%。

　　從另一個角度看，中國資本[4.60 0.00%]市場需要企業年金。因為企業年金基金是游離于繳費者和企業之外長達幾十年的長期資本，而非短期投機資金。雖然企業年金基金的唯一目標是保值、增值，但作為資本市場上最重要的機構投資者之一，企業年金基金的投資管理人無疑是促進資本市場健康發展的長期機構投資者。

　　多層次社保體系嚴重失衡

　　近20年來，中國社保體系依然主要依靠第一支柱，多層次社保體系框架處于嚴重失衡狀態。第一支柱和第四支柱幾乎承受著全部壓力，國家和個人的負擔過大，而其他3個支柱則沒有承擔起相應責任，尤其是第二支柱幾乎形同虛設。例如，發展醫療第二支柱可擴大城鄉居民醫療保險“第三方支付”的比重，減少患者的自費負擔，尤其在農村，“大病致貧”和“大病返貧”現象較為普遍。

　　黨的十四屆三中全會確立了“建立多層次的社會保障體系”制度目標。但是，近20年來，中國社保體系依然主要依靠第一支柱、多層次社保體系框架處于嚴重失衡狀態。中國社保體系“瘸腿”現象則十分嚴峻：

　　零支柱是來自一般稅收的養老補貼性質的普惠制度，至今在全國范圍還沒有建立起來一個統一完整的制度，但很多城市已紛紛建立起地方政策，碎片化情況嚴重，不利于勞動力空間有序分布和合理流動。

　　第一支柱是強制性基本保險。養老和醫療保險近年來發展迅速，為構建和諧社會和抵御金融危機作出了巨大貢獻，但同時也應看到，在醫療保險制度中，參保人自費負擔過高;養老金收入來源單一化現象長期難以改變，第一支柱承擔著幾乎全部責任，財務壓力較大，退休人口的收入來源主要靠這個支柱，今年已是養老金連續上調的第六年，養老金水平比6年前提高了一倍多。第一支柱之所以承受如此壓力，與第二支柱嚴重滯后有較大關系。

　　第二支柱是自愿型企業補充養老保險和補充醫療保險，相比之下，第二支柱遠遠落后于第一支柱，發展嚴重滯后。2008年底建立企業年金的覆蓋人數1038萬人，僅占參加基本養老保險2.2億人的4.6%，與發達國家和新興市場相比差距甚大。

　　第三支柱是商業養老保險，發展存在較大空間。雖然第三支柱發展水平地區間很不均衡，但近幾年來得到了長足發展。第三支柱創新和行業推進力度較大，政策跟進較為迅速。

　　第四支柱是個人預防性銀行存款。中國儲蓄率是世界之最，從1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高達51.3%。過高的儲蓄率與未來社保預期不確定有關，例如，就城鎮醫療制度來說，參保人(或受益人)就診自費比例平均高達48%，其中城鎮職工醫保制度的自費比例為30%，城鎮居民醫保制度的自費比例50%，新農合的自費比例高達62%。

　　企業年金應為轉變增長方式做出貢獻

　　這次金融危機給中國很多啟示。其中，大力發展企業年金，以建立消費信心和擴大內需，應該是一個主要啟示。

　　企業年金嚴重滯后不利于啟動消費和轉變增長方式。此次金融危機顯示，轉變增長方式迫在眉睫。但由于退休人員的退休收入主要來自基本保險制度，來源結構單一，替代率難以大幅提高，同時，由于醫療費用難以分散化，基本醫療保險壓力很大，儲蓄率從1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高達51.3%。儲蓄率過高，既與幾千年的儒家傳統文化等其他因素有關，也與養老保險社保體系各支柱之間負擔分配不盡合理、未來預期具有不確定性有密切關系。大力發展企業補充保險和醫療補充保險，可建立消費信心，穩定消費預期，退休收入多元化，提高退休生活品質，擴大居民當期消費，有利于拉動內需和促進增長方式的轉變。

　　企業年金嚴重滯后不利于彌補企業養老保險待遇偏低和提高老年群體消費水平。十幾年來，企業、公務員、事業單位養老金水平形成3個臺階，且差距逐年拉大，這不僅制約了老年群體的消費能力，不利于啟動內需，甚至成為影響社會穩定的因素。例如，1990年企業人均年離退休費為1664元，事業單位為1889元，公務員為2006元，事業單位和公務員僅分別比企業高出13.5%和20.6%。2005年，企業僅提高到8803元，而事業和單位公務員則分別提高到16425元和18410元，分別比企業高出86.6%和109.1%。2010年已是第六年連續上調企業養老金，企業人均離退休費每月已超過1200元，但與事業和公務員相比還是存在較大差距。盡管企業退休待遇水平偏低是許多原因造成的，但企業年金制度的補償機制缺位也是主要原因之一。